Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva di una economia sociale di mercato competitiva, fondata su tre priorità interconnesse che si rafforzano a vicenda: sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione, promuovere un’economia competitiva ed efficiente sotto il profilo delle risorse, a basse emissioni di carbonio ed incoraggiare un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale. In questa visione, la politica in materia di appalti pubblici deve migliorare il contesto generale per l’innovazione nelle imprese, favorire la transizione verso un’economia efficiente sotto il profilo dell’impiego dei fondi pubblici e delle risorse a basse emissioni di carbonio (ad esempio promuovendo un più ampio ricorso agli appalti pubblici “verdi”) e, non in ultimo, migliorare il clima imprenditoriale sostenendo la maggiore apertura dei mercati a livello UE, specialmente per le PMI innovative. “Nell’attuale contesto di gravi restrizioni di bilancio e di difficoltà economiche che hanno colpito molti Stati membri dell’UE, è cruciale ottenere risultati ottimali in materia di appalti, mediante procedure efficienti”[1], con la semplificazione delle procedure per la razionalizzazione e trasparenza delle risorse pubbliche. L’impatto normativo nel sistema delle fonti, in ambito nazionale, regionale e locale, costituisce, dunque, un “fattore di rischio” che esige cautela, nelle organizzazioni pubbliche e nei processi di gestione.
Un complesso sistema di fonti normative
A fronte della diffusa esigenza di semplificazione ed uniformità degli ambiti (forniture, servizi, lavori), la materia degli “appalti pubblici”, nell’ultimo ventennio è stata attraversata da numerosissimi interventi normativi di riforma, in ambito comunitario e nazionale. Il codice De Lise d.lgs. n. 163/2006 ss.mm.ii, ovverosia il codice dei contratti pubblici ancora vigente, nato nella generazione delle direttive 2004/17/CE4 e 2004/18/CE ormai superate nelle edizioni 2014, si è presentato sin da subito “senza pace”, apprestandosi a subire, già all’indomani della sua entrata in vigore, un lungo ed intenso iter di interventi di riforma e modifica, sino all’ultimo intervento riformatore (D.L. n. 90/2014, conv. in L. n. 114/2014), contestuale al più ampio progetto di abrogazione e riforma oggi ancora all’esame della Camera [2]. [3]. Lo scorso 2 ottobre 2015 la Commissione Ambiente della Camera ha approvato il disegno di legge di riforma degli appalti, scadenzando le date del “nuovo” Codice Appalti. Entro il termine del 18 aprile 2016 dovrà essere approvato il decreto legislativo per il recepimento delle “nuove” direttive (direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/23/UE sui contratti di concessione, 2014/24/UE sugli appalti settori ordinari, 2014/25/UE nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali) mentre il “nuovo” Codice Appalti vedrà la luce entro il 31 luglio 2016. Nonostante la varie vicissitudini del “nato già vecchio” Codice del Lise D.Lgs. n. 163/2006 (quello attualmente in vigore), il progetto di riforma ne mantiene le finalità rafforzandone la ratio originaria di pre-determinazione delle regole del gioco nelle procedure di scelta del contraente da parte delle pubbliche amministrazioni, di coerenza del risultato rispetto al razionale e trasparente impiego delle risorse dedicate, di parità di trattamento, di non discriminazione e di proporzionalità.. [cfr.2]. Il nuovo Codice si propone l’ammodernamento degli strumenti e dei metodi esistenti, per renderli più idonei e conferenti agli obiettivi europei. Il quadro normativo del settore degli appalti pubblici è attraversato, inoltre, dalla disciplina antimafia [4], che ha un impatto fenomenico rilevantissimo per territori particolarmente infiltrati dalla criminalità organizzata di tipo mafioso. Il sistema soggiace, inoltre, alle disposizioni sulla tracciabilità dei flussi finanziari [5] e, non in ultimo, all’articolato sistema di norme e linee guida sul contrasto alla corruzione e sulla trasparenza amministrativa derivate dalla Legge Severino L. n. 190/2012. [6], [7]. Coerentemente a tali finalità di necessaria convergenza e sistematicità delle attività di vigilanza sul settore, anche i servizi della “nuova” Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nell’ultimo biennio, sono stati riorganizzati ed articolati nelle due grandi aree dei contratti pubblici e dell’anticorruzione e trasparenza [8].
Lo stato dell’arte della normativa regionale in materia di appalti
In base al riparto delle competenze legislative fra lo Stato e le Regioni, il ruolo normativo (legislativo e regolamentare) ed organizzativo che, in materia di contratti pubblici, compete a queste ultime è strategico, in quanto riferibile a materie dinamiche, che hanno un impatto economico territoriale tangibile, caratterizzate da un elevato tasso di obsolescenza [9]. Ciò nonostante, il progetto di riforma della legge regionale della Calabria n. 26 del 2007, che aveva già costituito oggetto di linee guida regionali [10], è da troppo tempo rimasto in stand by. A quegli obiettivi specifici di controllo e di lotta contro il lavoro nero e l’evasione contributiva, per la sicurezza nei luoghi di lavoro e nei cantieri, per la lotta alla criminalità organizzata, per una maggiore efficacia delle verifiche antimafia, oggi si è aggiunta la generale necessità di una maggiore armonizzazione, razionalizzazione e sostenibilità degli investimenti pubblici, che l’ultimo quinquennio ha reso urgente nelle aree del Sud come la Calabria. Il Settore, inoltre, continua a registrare le difficoltà operative e funzionali di Soggetti istituzionali importanti, come la Stazione Unica Appaltante e l’Osservatorio Regionale dei Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, chiamati a concorrere al funzionamento del “sistema” regionale degli appalti per efficientarlo. In considerazione del loro ruolo nevralgico necessiterebbero di un effort, rispetto a criticità spesso dovute a situazioni di congestione e ritardi per sovraccarico e carenza di risorse. Il secondo (ed ultimo) rapporto del biennio 2010-2012 pubblicato dall’Osservatorio regionale, nel riconoscere al Settore degli appalti pubblici un ruolo di fondamentale importanza per l’economia Calabrese, si prefigge l’obiettivo di contribuire al dialogo, al confronto ed al sostegno per gli operatori economici e per le amministrazioni in un momento in cui il mercato degli appalti risente di una congiuntura economica negativa. In considerazione delle criticità che caratterizzano il settore e nell’ottica del contenimento di inefficienze e sprechi, specie in materia di contabilità dei lavori pubblici, emerge l’urgenza di un maggiore impulso alle attività dell’osservatorio e quella dell’aggiornamento del prezziario regionale delle Opere pubbliche (ormai datato luglio 2010) per garantire l’uniforme applicazione dei prezzi sul territorio regionale, relativamente alle opere pubbliche o di interesse pubblico (art. 47, L.r. n. 8/2010). Altrettanto urgente è il monitoraggio e l’aggiornamento di protocolli e linee guida in materia di Appalti verdi, dei protocolli relativi a clausole contrattuali di legalità delle quali la regione si è dotata nell’ambito del Programma Calabria, nonchè il monitoraggio e la verifica sullo stato di attuazione del più recente Patto di integrità (DGR 368 del 29 settembre 2014) [11].
La strategia della prevenzione della corruzione negli appalti pubblici
La sintomatica presenza di insidie nell’organizzazione pubblica, evidenzia, però, che il sistema di discipline normative e la ferma azione di contrasto al degrado non sono da sole sufficienti a soddisfare le cautele che il settore degli “appalti” richiede. Alla repressione dei fatti criminosi deve accompagnarsi una strategia altrettanto “perniciosa”, “costante” ed “articolata” di “prevenzione” dei fatti medesimi che contempli azioni culturali di promozione dell’integrità e dell’etica e l’implementazione di strumenti di ausilio alla compliance organizzativa e gestionale nelle pubbliche amministrazioni. Tra gli “affari amministrativi”, la materia degli appalti di servizi e lavori pubblici, si colloca tra le aree di particolare rischio ad impatto del fenomeno corruttivo e di maladministratition che necessita di maggiori presidi di prevenzione (cfr. aggiornamento Piano Nazionale Anticorruzione del 28 ottobre 2015). In coerenza con tale logica, il piano di prevenzione della corruzione costituisce uno strumento di programmazione, gestione e controllo con il quale si assume una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici, delle funzioni e dei processi gestionali al rischio di corruzione e si indicano gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio (art. 1, comma 5, Legge Severino n. 190/2012). Le prossime scadenze del 15 gennaio 2016 (per la relazione sul piano di prevenzione della corruzione) e del 31 gennaio 2016 (per l’aggiornamento al piano di prevenzione della corruzione 2016-2018), costituiscono, per tutte le pubbliche amministrazioni e le “imprese pubbliche” – con particolare attenzione a quelle del Sud a ritardo di sviluppo – un appuntamento importante della strategia di prevenzione. Saranno le occasioni in cui il contrasto alla corruzione, alle illegalità, agli sprechi ed alle disfunzioni ed inefficienze nel settore pubblico deve assumere un risvolto pragmatico esatto e misurabile nelle gestioni, rese intellegibili ai cittadini. Il più recente monitoraggio dell’Anac, infatti, ha evidenziato al Sud una scarsa qualità del processo di risk assessment messo in atto, sin’ora, nei Piani triennali di prevenzione della Corruzione che, in sede di aggiornamento, debbono essere adeguatamente rivisti. ”Il problema della dimensione organizzativa e della collocazione territoriale risulta, infatti, particolarmente delicato e coinvolge anche, più in generale, altri aspetti legati allo sviluppo territoriale e alla capacity building. In tal senso, sarebbe utile assegnare parte delle risorse destinate allo sviluppo territoriale al tema della definizione di strategie integrate di sviluppo del territorio e prevenzione della corruzione“ [12]. Nell’immediato, dunque, ciascun soggetto, in ogni diverso ambito e per la qualità e funzione rivestita, è chiamato a prestare attenzione ad un complesso sistema di norme, linee guida, orientamenti giurisprudenziali e prassi che si intersecano, con il fine di “efficientare” un settore nevralgico dell’economia, per garantire i bisogni dei cittadini e degli operatori economici, le regole della buona amministrazione e della sana concorrenza, alla base di uno sviluppo sostenibile
Riferimenti bibliografici
[1] Cfr. Comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010, COM(2010) 2020 e LIBRO VERDE del 27 gennaio 2011 [COM(2011) 15] sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici – Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti.
[2]Siciliano Concettina, “Capitolo XVII – La procedura negoziata”, 2008, in “Il nuovo codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – commentario sistematico, a cura di Fabio Saitta, CEDAM, Padova
[3] A fronte della necessità di semplificare e modernizzare la materia e di contenerne il contenzioso, non è neppure mancata, medio tempore, nell’estate del 2014, la soluzione di eliminare il giudice amministrativo, o meglio le sezioni territoriali di (alcuni) Tribunali Amministrativi Regionali (compresa la Sezione del Tar di Reggio Calabria). La palese illegittimità di tale intervento di riforma e l’inadeguatezza dello strumento prospettato (l’eliminazione delle sedi di giustizia), rispetto alla esigenza sottesa di razionalizzazione della disciplina sostanziale, hanno provocato una ferma opposizione di alcune categorie professionali e, su petizione popolare, l’emendamento dell’art. 18 del D.L. n. 90/2014 in sede di conversione nella L. n. 114/2014 con la “salvezza” (momentanea) di cinque sezioni staccate di Tribunali amministrativi regionali, rispetto alle originarie otto. Cfr. <<Petizione della Camera degli avvocati amministrativisti di Reggio Calabria contro la soppressione delle sezioni staccate dei tribunali amministrativi regionali ed in particolare della sezione staccata di Reggio Calabria, con emendamento dell’art. 18 del D.L. n. 90/2014>>, in Atti parlamentari, Petizione n. 703, I Comm. Aff. Cost., resoconto stenografico n. 272, della seduta di venerdì 25 luglio 2014.
[4] Legge 13 agosto 2010, n. 136 recante il Piano straordinario contro le mafie; Delega al Governo in materia di normativa antimafia.
[5] Art. 3 della L. 136/2010 cit. ed art. 6 della Legge 17 dicembre 2010, n. 217.
[6] Legge Severino, Legge 6 novembre 2012, n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalita’ nella pubblica amministrazione” (GU n.265 del 13-11-2012 ), entrata il 28/11/2012.
[7] Siciliano Concettina, “Come promuovere la cultura dell’etica e della legalità per uno sviluppo sostenibile delle comunità”, in Labour & Law Iusses –Issn 2421–2695 Rivista ospitata e mantenuta da ASD–ALMA DL (privacy), vol. 2, no.2, 2015, pagg 33- 57 , issn 2421-2695 – http://labourlaw.unibo.it/; Siciliano Concettina “La corruzione nuoce gravemente alla salute”, in www.opencalabria.com; Siciliano Concettina “Il sistema sull’anticorruzione: da (apparente) complicazione a strumento di compliance gestionale e di riallocazione delle risorse pubbliche per uno sviluppo sostenibile”, in www.opencalabria.com ; Siciliano Concettina, “giù le mani dalla Sanità”, in www.opencalabria.com .
[8] In attuazione dell’art. 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione la legge 190/2012 individua, in ambito nazionale, l’Autorita’ nazionale anticorruzione (ex CiVIT, oggi A.N.A.C) e gli altri organi incaricati di svolgere, con modalita’ tali da assicurare azione coordinata, attivita’ di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalita’ nella pubblica amministrazione. Il decreto legge n. 90/2014 convertito in legge n. 114/2014, ha soppresso l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubbici (A.V.C.P.), trasferendo le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.).
[9] ex articolo 4 D.lgs. 163/2006 alla luce dei pareri del Consiglio di Stato nn. 355/06 e 364/06 le materie di legislazione concorrente riservate alla Regione Calabria possono individuarsi in: programmazione di lavori pubblici; approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi; organizzazione amministrativa; compiti e requisiti del responsabile del procedimento; sicurezza del lavoro; contabilità delle opere regionali; localizzazione delle opere pubbliche; contratti per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali; opere riguardanti i porti e aeroporti civili, le grandi reti di trasporto e di navigazione, di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.
[10] Linee guida di riforma della legge regionale n. 26/2007, approvate con deliberazione della Giunta Regionale n.771 del 6 dicembre 2010, su proposta del Comitato di Sorveglianza della Stazione Unica Appalti.
[11] Ci si riferisce, cioè, a quegli strumenti pattizi che regolano i comportamenti degli operatori economici e dei dipendenti pubblici, rafforzando gli impegni di trasparenza e legalità, con i quali si riconosce alla Stazione appaltante la potestà di azionare la clausola risolutiva ed i provvedimenti sanzionatori per fenomeni di concussione e/o corruzione.
[12] Prevenzione della corruzione Rapporto sullo stato di attuazione e la qualità dei piani triennali di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche 2015-2017, adottato il 16 dicembre 2015 e pubblicato sul sito Anac.it il 29 dicembre 2015.
