Il tema Un modo per analizzare le condizioni economico-finanziarie dei comuni è di studiarne le spese pro-capite in funzione della loro dimensione. È un tema di interesse perché l’andamento di questa variabile può segnalare la presenza di economie di scala nello svolgimento delle funzioni di un’amministrazione comunale. Poiché la spesa per servizi cresce al crescere della popolazione, un iniziale andamento decrescente della spesa pro-capite indica la possibilità di ottenere guadagni passando da comuni piccoli a comuni più grandi. Ciò riflette la presenza di elevati costi fissi indivisibili legati all’erogazione dei servizi fondamentali dei comuni (per es., trasporto locale, organi istituzionali, servizi a rete, anagrafe) la cui incidenza relativa diminuisce all’aumentare della popolazione (effetto “economie di scala”). È utile ricordare che sistemi inefficienti ad elevata spesa richiedono, in equilibrio, livelli elevati di copertura finanziaria, ossia, inasprimento delle entrate tributarie (tasse e imposte locali), indebitamento o richiesta di maggiori trasferimenti regionali o statali. Poiché tutte le fonti di finanziamento sono soggette a vincoli, le economie di scala rappresentano uno degli argomenti su cui fa leva la normativa nazionale (da ultimo la legge delega 42/2009) che tende a regolamentare l’offerta congiunta di servizi (tramite, per esempio, unioni, ma soprattutto fusioni tra piccoli comuni) e che, in ultima istanza, è finalizzata al recupero di efficienza nel settore pubblico. Se, quindi, la dimensione condanna i piccoli comuni a essere inefficienti, allora è legittimo pensare a ipotesi alternative degli assetti istituzionali in grado di abbattere le spese medie necessarie per garantire un determinato livello di servizi. Questo contributo fornisce alcune indicazioni a supporto della potenziale presenza di economie di scala nel sistema delle municipalità calabresi.
I comuni per fascia di popolazione I comuni italiani sono stati suddivisi in 11 fasce demografiche, di cui 9 sono di interesse per la Calabria.[1] Limitatamente alla Calabria si evidenzia la presenza di moltissimi comuni di piccola dimensione che occupano un’ampia quota del territorio regionale: quelli con meno di 5000 residenti sono 324 e in essi risiedono poco meno di 631mila persone (circa un terzo della popolazione regionale) su una superficie totale di 10162 Km2 (equivalenti al 67% di quella regionale). La sintesi è che il governo della stragrande maggioranza del territorio della Calabria è affidato a una pletora di piccoli comuni con l’implicazione di avere due terzi della regione a bassa densità di abitanti: la densità di popolazione dei 324 comuni con meno di 5000 residenti è di 62 abitanti per Km2, mentre su scala regionale la densità aumenta a 130 abitanti per Km2.
Le spese pro-capite L’analisi di basa sui dati dell’Istituto SOSE che si riferiscono al 2013 (scaricabili dal sito di OpenCivitas). La variabile analizzata è la spesa storica per abitante che rappresenta “l’ammontare effettivamente speso dal comune in un anno per l’offerta di servizi ai cittadini e ricalcolata con l’ausilio delle informazioni raccolte attraverso la somministrazione di questionari”[*]. La figura 1 evidenza un andamento ad U della spesa storica pro-capite: nei 15 comuni calabresi con meno di 500 abitanti essa è pari a 901 Euro: questi comuni garantiscono un livello di servizi spendendo, in media, 900 euro per residente. Questa spesa diminuisce di ben 250 Euro per abitante quando si considerano i comuni con una popolazione compresa tra 500 e 1000 abitanti (in tal caso la spesa media è di 648 Euro per persona). L’andamento della spesa pro-capite è decrescente anche nelle successive tre fasce demografiche: essa è pari a 555 Euro per i comuni della terza fascia (1-2000 residenti), 496 Euro per quelli ricadenti nella quarta fascia con 2-3000 residenti, 446 Euro nella fascia demografica 3-5000 residenti e raggiunge il punto di minimo (429 Euro all’anno) nei 52 comuni calabresi appartenenti alla fascia numero 6, con una popolazione compresa tra 5 e 10mila residenti.
Considerando i comuni calabresi ricadenti nelle prime sei fasce di popolazione, si osserva una regolare riduzione delle spese che essi sostengono per offrire servizi ai cittadini. La spesa per abitante aumenta nei comuni più grandi. Essa è uguale a 480 Euro per i 22 comuni della settima fascia demografica e a 509 Euro per quelli con una popolazione compresa tra 20000 e 60000 abitanti (fascia 8). I 5 comuni calabresi con una popolazione superiore a 60000 residenti fanno registrare una spesa procapite di 602 euro all’anno. In base ai dati SOSE il differenziale di spesa è massimo nel tratto decrescente della curva: in questo caso, la distanza tra il punto di massima e di minima spesa è pari a circa 450 Euro all’anno: in media, un nano comune (fascia 1) spende per abitante più del doppio di uno dei comuni che hanno una popolazione compresa tra 5-10000 residenti (fascia 6). Infine, escludendo i 5 “grandi” centri urbani della regione, si osserva che nel tratto crescente della curva, l’aumento massimo di spesa pro-capite si ha quando si confrontano i risultati ottenuti per la sesta e l’ottava classe dimensionale ed è pari a circa 80 Euro per abitante.
La figura 1 riporta anche l’andamento della spesa pro-capite dei comuni del Mezzogiorno (al netto di quelli calabresi), del Centro Nord e dell’Italia. I dati consentono di formulare almeno 4 osservazioni. In primo luogo, l’andamento a U delle spese pro-capite per fascia demografica non è una specificità dei comuni calabresi, ma è una regolarità empirica che si osserva in tutte le altre aree del paese. In secondo luogo, a destra dei punti di minimo delle spese pro-capite, gli incrementi della spesa pro-capite sono più pronunciati nelle regioni del Centro-Nord rispetto a quelle del Mezzogiorno e della Calabria. Si noti, inoltre, come la spesa pro-capite dei comuni calabresi sia sempre minore di quella osservata altrove (le uniche eccezioni sono rappresentate dai valori uguali che si registrano nelle fasce 6 e 7 per i comuni calabresi e quelli meridionali). Infine, un risultato abbastanza robusto è che l’area a più bassa spesa pro-capite si ha sempre in corrispondenza della sesta e della settima fascia demografica.
Sintesi L’evidenza empirica presentata in questo contributo conferma che la spesa pro-capite comunale ha un andamento ad U anche in Calabria, con il valore minimo nella fascia demografica di 5-10mila residenti. Il tratto decrescente è particolarmente accentuato per i comuni fino a 5000 residenti, mentre il tratto crescente è più morbido. Limitando l’attenzione ai piccoli comuni, si può affermare che le argomentazioni legate allo sfruttamento delle economie di scala spingono a favore di un riassetto istituzionale che, in questa discussione, è motivato dal mero recupero di efficienza gestionale delle spese che gravano sulle piccole municipalità. In tale direzione, le fusioni tra i comuni potrebbero rappresentare un interevento in grado di rispondere alle esigenze gestionali dell’offerta di servizi. Esse possono essere fonte di almeno due vantaggi. Il primo è un vantaggio diretto ed è legato alla razionalizzazione e al recupero di efficienza dal lato dell’offerta dei servizi dei piccoli comuni ricadenti nel tratto decrescente della figura 1. [2] Il secondo vantaggio è indotto dal primo: mantenere piccole municipalità ad elevata spesa procapite richiede un’adeguata copertura finanziaria che, in uno scenario di restrizione della contribuzione sovra-comunale, si traduce in maggiore pressione fiscale e/o in indebitamento. Consentendo guadagni di efficienza nell’erogazione dei servizi, le fusioni rappresenterebbero, pertanto, un efficace strumento per abbattere la fiscalità che grava sulle comunità locali.
[1] La banca dati SOSE riporta i dati dei comuni delle regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno d’Italia (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise e Puglia) e del Centro Nord (Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria e Veneto). Le fasce demografiche che sono state considerate sono le seguenti: fascia 1 (0-499 residenti); fascia 2 (500-999); fascia 3 (1000-1999); fascia 4 (2000-2999); fascia 5 (3000-4999); fascia 6 (5000-9999); fascia 7 (10000-19999); fascia 8 (20000-59999); fascia 9 (60000-249999), fascia 10 (250000-449999) e fascia 11 (oltre 500000).
[2] A tal proposito, è utile ricordare che nella stragrande maggioranza dei casi, il livello effettivo dei servizi offerti nel 2013 dai comuni calabresi è inferiore ai livelli standard.