Sei modi per migliorare la misurazione della performance individuale nella PA

Il tema La valutazione individuale del personale nelle amministrazioni pubbliche torna periodicamente all’attenzione del legislatore (il recente d.lgs. 74/2017 ha modificato il decreto 150/2009, noto come “riforma Brunetta”) che, nel prendere atto della difficoltà dei sistemi valutativi a svolgere il ruolo per il quale sono deputati, cioè quello di miglioramento dei processi presidiati nell’ottica degli effetti finali, ne ridisegna il perimetro di operatività introducendo meccanismi che, almeno negli ultimi 20 anni, vanno costantemente nella direzione del loro potenziamento e nel rafforzamento di una modalità indipendente di espletamento che dovrebbe in qualche modo essere svincolata da logiche non meritocratiche (o classicamente di appiattimento delle valutazioni e conseguente erogazione a pioggia degli istituti premiali). Spesso la cronaca ci restituisce esiti eccellenti di valutazioni individuali in contesti organizzativi nei quali o la reputazione dell’Ente o la valutazione degli effetti delle politiche pubbliche o la crescita del “valore pubblico”  sono difficilmente considerabili eccellenti. Questo rilievo delle valutazioni individuali è anche connotato dal fatto che agli esiti delle valutazioni individuali è connessa l’erogazione di istituti contrattuali di natura incentivante la cui entità è influenzata da tali esiti.

La premialità Preliminarmente è opportuno richiamare le ragioni, anche di natura Costituzionale, che confermano che il diritto all’erogazione degli istituti di natura incentivante diviene concretamente esercitabile e, quindi, effettivamente tutelabile, solo nella misura in cui siano presenti le condizioni ed i requisiti previsti dall’ordinamento vigente; in particolare gli istituti di natura incentivante sono specificamente previsti per retribuire la qualità della prestazione e rappresentano, pertanto, un plus rispetto alla retribuzione dovuta in relazione alla quantità della prestazione e per garantire una “esistenza libera e dignitosa” (cfr. art. 36 Costituzione). Questa considerazione assume particolare rilievo nell’ottica del presente intervento che ha lo scopo di indagare l’effettivo utilizzo dei sistemi valutativi esponendo alcune criticità (soprattutto in merito alla finalità adempimentale-burocratica che spesso le organizzazioni fanno prevalere, distorcendone l’attuazione), ma anche le possibilità che tale leva offre al management delle pubbliche amministrazioni e agli organi politici di vertice.

Infatti, la corretta applicazione degli istituti contrattuali in materia di incentivazione del personale costituisce ancora oggi una criticità sulla quale è utile soffermarsi ripercorrendo il quadro dei requisiti e delle condizioni per l’applicabilità, anche alla luce degli orientamenti della magistratura contabile che nel tempo si sono sempre più consolidati. Proprio per questo è il caso di richiamare l’attenzione sul fatto che l’erogazione degli istituti premiali non costituisce un diritto soggettivo assoluto e perfetto, bensì si tratta di un diritto latente del personale che può diventare effettivo ed esercitabile nella misura in cui sono verificate le condizioni a cui l’ordinamento vigente subordina la legittima erogazione. È il caso di ricordare in questa sede che il ciclo valutativo della performance e la sua corretta impostazione/gestione rispondono a generalissimi principi che governano il sistema pubblico, tra i quali il principio di buona amministrazione (art. 97 Cost.) riguardato anche nell’ottica economico-finanziaria, ovvero: la spendita di denaro pubblico deve sempre essere presieduta dall’accertamento del grado di utilità che l’amministrazione pubblica consegue, utilità pubblica che proprio il sistema valutativo di cui si discute è finalizzato ad accertare e la cui assenza, come intuibile, determina in modo assoluto l’impossibilità di erogazione della componente premiale della retribuzione.

Se gli obiettivi di performance (a qualsiasi livello) devono essere credibili e a tal fine esprimere una condizione di miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi, ciò non dipende solo dai numeri (dagli indicatori e dai target, che ne sono, comunque, una parte imprescindibile), ma dipende dall’apparato motivazionale sottostante che deve essere in grado di spiegare per quale ragione l’obiettivo può essere considerato sfidante, credibile, e in grado di generare un tendenziale “miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi”.  È vero che senza misurazione non possiamo comprendere verso quale miglioramento si tenda, ma è anche vero che se non si spiegano le condizioni di contesto organizzativo, economico, finanziario e normativo (cioè la situazione di partenza) è difficile comprendere in quale misura il target di ciascun indicatore possa effettivamente rappresentare una condizione di miglioramento (che, è bene precisarlo, in particolari situazioni di contesto può anche consistere nel mantenere lo status quo, proprio per impedirne il peggioramento).

Gli effetti sulla valutazione individuale Dobbiamo chiederci se ha senso misurare il valore pubblico se poi l’esito della misurazione non influisce sulla valutazione individuale. Siano di fronte ad un dilemma di non poco conto: che se senso ha che le valutazioni individuali siano eccellenti se il valore pubblico viene depauperato? Che senso ha che la performance dell’ente, positiva o negativa, non incida sulla valutazione individuale? Che senso ha che la mia unità organizzativa è o non è performante se poi la mia valutazione individuale non ne viene influenzata? Possiamo pensare che individualmente ciascuna persona, che è parte dell’amministrazione di riferimento, sia responsabile del raggiungimento degli obiettivi, così misurati? Ma sentirsi parte di una organizzazione non significa anche questo? Non significa porre in essere quelle iniziative che consentano di perseguire la “sfida” sottesa a tali indicatori? È opportuno che gli obiettivi non siano ancorati al mero adempimento, ma siano in grado di captare i risultati finali, che normalmente sono il frutto di attività sinergiche di più strutture organizzative, che i processi presidiati dalle strutture sono in grado di generare senza il quale i singoli adempimenti perdono di significatività.

Se la priorità strategica dell’amministrazione è portare il livello di raccolta differenziata dei rifiuti ad un certo livello, e questo impegno viene assunto nei confronti dei diversi livelli istituzionali e viene diffuso verso gli interlocutori esterni come parametro di riferimento dell’”immagine” e della “reputazione” dell’Ente, è evidente che trattasi di un obiettivo di livello strategico che impegna diverse strutture dell’amministrazione e che certamente è influenzato da eventi esterni che devono essere governati. Ma fatta questa premessa, se il livello prefissato non viene raggiunto è possibile che le valutazioni delle strutture coinvolte siano comunque positive, basando ciò sull’assunto che comunque gli adempimenti prescritti sono stati portati a termine?

La valutazione individuale rientra tra gli strumenti operativi che sono funzionali a rendere effettiva la capacità degli organi politici di vertice degli enti territoriali da un lato di valutare lo stato di avanzamento del programma di governo e degli indirizzi strategici e dall’altro di utilizzare al meglio le leve disponibili di governo dell’organizzazione e di orientamento verso il perseguimento degli indirizzi strategici. In questa ottica l’organo politico di vertice assume in pieno la responsabilità di definire gli indirizzi strategici; in un ambiente di multiprogrammazione, che, per esempio, pervade le regioni, è opportuno individuare, dal programma di governo e dalla declinazione di questo con l’azione programmata e intrapresa dai singoli assessori e dalle direzioni generali, risultati chiari che possono e devono essere perseguiti stabilendo che tali risultati saranno il parametro di riferimento nell’ambito del processo valutativo individuale.

Gli obiettivi di performance hanno lo scopo precipuo di indirizzare l’azione delle strutture e dei collaboratori segnando in modo chiaro quale sia la situazione di partenza e quale sarà il target verso cui si tende. La loro individuazione non può essere delegata, mentre può essere oggetto di negoziazione, fermo restando che rientra nelle competenze dell’organo di vertice approvarli. Se l’organo di indirizzo politico è chiaro nell’indirizzare e se tutta la catena di comando è altrettanto chiara nel responsabilizzare i collaboratori, questi possono rappresentare una leva importante.

Cosa fare per migliorare i sistemi valutativi: alcune proposte Bisogna avere chiaro che, per un principio di coerenza, non è possibile che le valutazioni individuali siano altamente positive in un contesto in cui l’impatto esterno dell’azione delle strutture dell’amministrazione, in termini reputazionali e in termini di qualitativi, non sia altrettanto positivo. Con ciò si vuole affermare che in tutte le organizzazioni l’erogazione di istituti premiali, oltre che al comportamento professionale e al raggiungimento di obiettivi individuali, deve essere influenzato dall’andamento complessivo dell’organizzazione e delle singole strutture in cui si articola. In questo ambito, un ruolo fondamentale gioca l’organo di indirizzo politico il quale ha il dovere di identificare, a preventivo, quali parametri devono essere considerati espressione di un miglioramento complessivo della performance dell’Ente.

Di seguito vengono indicate alcune possibili azioni di miglioramento dei sistemi valutativi.

1. La leva valutativa, organizzativa e individuale, deve diventare uno strumento di supporto ai processi decisionali, di miglioramento della consapevolezza del personale rispetto agli obiettivi dell’amministrazione e di comunicazione all’esterno delle priorità e risultati attesi.
2. Occorre puntare alla integrazione metodologica, organizzativa, temporale e di processo tra le diverse direttrici di programmazione su cui si sviluppano le strategie degli enti, il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio e il ciclo della performance.
3. È opportuno che gli obiettivi non siano ancorati al mero adempimento ma siano in grado di captare i risultati finali che i processi presidiati dalle strutture sono in grado di generare senza il quale i singoli adempimenti perdono di significatività. La caratteristica precipua degli obiettivi di performance deve essere quella di generare un miglioramento in relazione alle risorse disponibili ed al contesto organizzativo, economico, finanziario, normativo di riferimento, per cui è assolutamente imprescindibile rafforzare le motivazioni alla base della scelta dei target, le sole che possono aiutare a comprendere il contesto dal quale gli obiettivi muovono e i risultati finali che si intendono perseguire.
4. È necessario che gli indicatori utilizzati per la misurazione degli obiettivi strategici consentano una comparazione temporale e non siano sganciati dagli strumenti di programmazione su sui si sviluppa l’azione dell’Ente. Occorre cioè evitare che gli strumenti di programmazione individuino indicatori e target che poi non trovino spazio nella performance generale di Ente o che gli impegni assunti nei confronti delle istituzioni comunitarie (per esempio attraverso il piano di rafforzamento amministrativo) non siano adeguatamente declinati negli strumenti di misurazione della performance.
5. Occorre attivare i necessari presidi di misurazione degli obiettivi evitando che a consuntivo la stessa debba basarsi sulla mera dichiarazione delle strutture interessate.
6. La misurazione degli obiettivi di performance organizzativa non può più essere avulsa dall’utilizzo di indicatori in grado di misurare l’”efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento e alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi“, esigenza connaturata ad uno degli ambiti di misurazione della performance organizzativa(art. 8, comma 1, lettera f) del d.lgs. 150/2009); l’efficienza nell’impiego delle risorse, peraltro, richiede un’analisi di tipo economico e, nell’ambito di questa, l’adozione di un sistema di contabilità analitica. Peraltro gli indicatori di efficienza, da utilizzare nell’ambito della misurazione degli obiettivi operativi, devono essere parte di un sistema che garantisca la stabilità e la continuità delle rilevazioni.